【无废城市】“无废城市”建设的全球经验与中国实践

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【无废城市】“无废城市”建设的全球经验与中国实践

作者：日期: 2024-08-14

1 无废城市的概念

随着人口增长、经济繁荣及人们生活水平的提高，城乡地区固体废弃物的产生速度大大加快。目前，大量固体废弃物处置设施建成运营，如我国生活垃圾、农林废弃物、一般工业固废和危险废弃物等，都实现了一定程度的末端减量化和无害化。然而，废弃物亦是错配的资源，如何进一步加强废弃物资源化利用及减少废弃物的产生，形成固废管理的可持续发展模式，为人民创造宜居的生活环境，同时应对全球气候变化，将是值得持续深刻思考的问题。

在此背景下，“无废城市”作为一种先进的城市管理理念，在全球流行起来。“无废城市”建设与“双碳”目标一样，都是中国推进生态文明建设和实现美丽中国的重要内容，前两者与后者的目标和路径是相辅相成、有机统一的。

尽管“无废城市”在全球范围内兴起已有一些时间，但是，对于“无废”的定义，国际上暂无统一说法，最广为传播并引用的是零废弃国际联盟的定义，即“通过负责任地生产、消费、回收，使得所有废弃物被重新利用，没有废弃物被焚烧、填埋、丢弃至露天垃圾场及海洋，从而不威胁环境和人类健康”。通俗且极端地讲，无废城市追求的是三个无或三个零，即无(零)丢弃、无(零)填埋、无(零)焚烧。这显然是一个复杂的系统工程、一个艰难的世纪工程。

按照国务院办公厅文件，“无废城市”是以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领，通过推动形成绿色发展方式和生活方式，持续推进固体废物源头减量和资源化利用，最大限度减少填埋量，将固体废物环境影响降至最低的城市发展模式。这个定义具有显著的时代特色，它把中国系统提出的五大新发展理念融入其中，能够比较充分地体现当今发展中国家经济社会发展的实际需求。

2 国际无废城市建设的案例与经验

随着经济社会的发展和废弃物管理体系的完善以及国际对“无废城市”乃至“无废社会”的探索和认识逐步加深，建立“无废城市”成为越来越多国家和城市的规划目标。美国旧金山市、加拿大温哥华市、日本上胜町、阿联酋马斯达尔城、意大利卡潘诺里市、澳大利亚悉尼市、斯洛文尼亚卢布尔雅那市、新西兰奥克兰市等8个城市已明确提出建设“无废城市”，建设成效已获得国际社会认可。部分国家或地区已陆续在“无废城市”建设方面进行了实践并取得了一定成果，为我国提供了宝贵经验。

2.1美国——发布100项无废措施

美国“无废”体系下的管理内容主要是城市生活中产生的固体废物（包括日常生活垃圾、餐厨垃圾、建筑废物等）。美国环境保护局（EPA）网站列出了100项“无废”措施，涉及相关目标和规划的制定、地方政府政策的执行、街边废物收集、食物垃圾处理、处理设施建设、回收体系建设、建筑废物处理、处置方式的限制要求、强制性措施、宣传教育等诸多方面。每项措施都链接了真实的本土实践案例，并对其进行了详细阐述和示范。

美国旧金山在2002年宣布了“到2020年实现零垃圾进入填埋场”的愿景。为达成这一目标，旧金山对特定材料的使用实施了严格的立法管理，包括禁止在餐饮服务中使用聚苯乙烯泡沫塑料（2006年），强制性回收建筑垃圾（2007年），禁止药店和超市使用塑料袋（2009年）和禁止出售塑料水瓶（2014年）等。为确保禁令的有效实施，旧金山在住宅、企业和学校等地点开展了广泛的宣传活动，帮助市民了解适当的废物处理方法，并通过财政激励手段鼓励市民将废物从混合废物箱转移到指定用于回收或堆肥的垃圾箱。针对在城市固体废物中占比最高的城市食物垃圾，旧金山推出了美国第一个也是最大的“城市食物垃圾堆肥收集计划”，将收集的食物垃圾和其他可堆肥材料转化为供当地农民使用的混合肥料。在此努力下，旧金山在2012年实现了近80%的废物减量，在美国所有主要城市中比例最高。

2.2加拿大温哥华市——出台《无废2040》战略计划

加拿大温哥华市2011年来陆续出台了多份包括成为“无废城市”的计划，并在2018年出台了《无废2040》战略计划，明确提出到2040年实现没有城市废弃物（包括生活、商业及建筑废弃物）被焚烧或填埋的“无废目标”，系统提出到2040年实现“无废城市”理念方法、优先领域及各领域将开展的工作。

温哥华市强调减少废弃物带来的经济、社会、环境效应，因此形成了多行业多机构互相协作的局面。整体来看，温哥华市的废弃物管理体系以政府主导、生产企业负责、家庭分类投放、商业企业签约专门服务商、建筑企业确保重复和循环利用建筑废弃物、市政企业负责废弃物收集及处理，以及大量的私营企业和非盈利机构广泛参与废弃物收集、运输、处理等环节。温哥华市所在的不列颠哥伦比亚省及大温哥华地区严格管理城市废弃物，温哥华市在遵守后两者制定的法律、标准基础上制定自身的废弃物管理体系。

此外，温哥华市及其所在的不列颠哥伦比亚省及大温哥华地区不断颁布新的地方法则，如禁止有机生活废弃物随意投放、禁止一次性产品使用等，以进一步减少废弃物并增加循环利用。这些管理模式、法律、措施为实现“无废城市”打下坚实基础，2016年的城市废弃物焚烧和填埋率仅为38%。

2.3欧盟——零废物计划

欧盟的“零废物计划”是由循环经济理念发展而来的，更多关注于经济体系的重新构建。欧盟委员会在2014年和2015年先后发布了“迈向循环经济：欧洲零废物计划”和“循环经济一揽子计划”，提出循环经济的深化是指产品、材料和资源的经济价值维持时间最大化、废物产生量最小化，发展可持续的、低碳的、资源节约的和竞争性的经济。

柏林是德国第一大城市，是欧洲无废城市网络的成员，也是德国废弃物管理的示范区域之一。实现“无废城市”是柏林长期性、根本性的目标，通过不断努力，该市日益成为全球“无废城市”的引领者。柏林的废弃物管理的关键在于促进公众参与，提高废弃物的回收、循环和再利用。德国联邦和各州目前有关环保的法律、法规达8000多部，是世界上拥有最完备、最详细的环境保护体系的国家。德国政府制定了一套严格的处罚规定，并设有“环境警察”，对包括柏林在内的所有城市的废弃物产生者进行严格管理。

在此背景下，柏林市制定了完善的城市废弃物管理体系，采用严格的行政措施、多主体参与协作、高度专业化运作。同时，柏林市不断加强立法，并且通过采用高效的废弃物收集体系、严格管理废旧汽车、引入新型垃圾桶、实行塑料瓶押金制度等措施不断优化废弃物管理体系，提高废弃物的回收利用、减少焚烧填埋，从而为实现“无废城市”打下了基础。

2.4日本——推动循环型社会建设

日本在2000年通过了《循环型社会形成推进基本法》，提出通过废物减量化及资源化等手段降低日本的资源消耗效率，减轻当地环境负担。自2003年起，日本政府陆续发布四份《推进循环型社会形成基本计划》，以五年为一个周期推动日本循环型社会的建设计划。

日本北九州市是联合国表彰的环境治理典型城市，创造了“北九州模板”。日本北九州市形成了环境局指导、北九州市环保公司的规范处理、废弃物管理网络化共治、公民积极参与的官、产、学、民合作机制。近30年来，日本北九州市积极推行 3R（Reduce、Reuse、Recycle，即减量化、重复使用、循环利用）促进物质循环，制定重点领域的政策法规包括采用分体式废弃物收集、使用专门的生活垃圾袋等，同时积极宣传环境保护和废弃物管理理念、重视环保科研及人才培养、打造北九州市零碳社区和北九州市的生态镇中心等废弃物管理示范项目、加强废弃物管理国际合作和对外宣传。日本北九州市的“无废城市”建设持续推进，在环境治理国内国际的影响力持续提升。

2.5新加坡——提出可持续发展蓝图

新加坡于2015年提出“新加坡可持续蓝图”，主要目标是到2030年，新加坡废物回收率达到70%，生活垃圾回收率达到30%。非生活垃圾回收率达81%。“新加坡可持续蓝图”提出了迈向“零废物”国家的四项基本措施和五项具体计划。

四项基本措施包括：一是在所有新组屋中为可回收废物建设中央垃圾溜槽，并通过更好的基础设施支持促进私人住房垃圾的回收；二是在更多组屋中引入气动垃圾运输系统，为垃圾便利、卫生的处理提供支持；三是建立一个综合的废物管理设施将可回收物品从废物中进行分离；四是采取更多措施减少食品饮料行业的食品垃圾，改善电子电器废物回收利用。

五项具体计划包括：一是新加坡包装协议，通过与行业协会、非政府组织和废物管理公司签署协议，减少包装废物的使用量；二是大型商业场所强制性废物报告，鼓励业主和管理人员采取行动改进废物管理，提高废物回收率；三是设立"3R"基金，重点关注食品、塑料和玻璃等回收率较低的废物流，通过共同资助计划鼓励机构开展废物最小化及回收利用项目；四是建立食品垃圾回收策略，通过在酒店、商场和食品中心就地处理食品垃圾，有效减少和回收食品垃圾；五是制定实施全国资源回收电子垃圾伙伴关系计划，通过全国性的自愿合作计划提高公众意识，以回收所有需要回收的电器和电子设备。

3 中国“无废城市”建设的实践探索

3.1“无废城市”提出背景和意义

我国是世界上人口最多、产生固体废物量最大的国家。据生态环境部公开资料，我国目前各类固体废物累积堆存量约600-700亿吨，年产生量近100亿吨，且呈逐年增长态势。各类固体废物产生强度大、处理设施选址难度大，资源利用程度低、协同处理比例低，“垃圾围城”矛盾多、非法转移倾倒事件多。这些浪费资源、破坏环境、影响城市安全运行和可持续发展的“两大两低两多”等突出问题都亟需通过深化改革来统筹解决。

然而与之形成鲜明对比的是，长期以来，固废减量化、资源化和无害化的制度设计和实施的刚性不足，激励与约束机制不完善。固废处理问题的根本在于目前不少地方在城市规划、产业布局、基础设施建设方面，在固废减量、回收利用与处置问题上考虑不足，严重影响城市经济社会可持续发展。

所以早在2016年5月出台的“土十条”中，就明确要求强化工业废物处置工作，严厉打击非法处置危废行为。十九大报告和2018年国务院政府工作报告也明确提出要加强固废和垃圾处置。2018年5月9日生态环境部启动“打击固体废物环境违法行为专项行动”，即“清废行动。2018年“无废城市”建设的提出，在国家生态文明建设的大背景下，有着政策与规划的连贯性，也意味着当前我国的固废处理市场，正从“清废行动”中的严格管控期发展至建设“无废城市”中的综合处置阶段。

推进“无废城市”建设，对推动固体废物源头减量、资源化利用和无害化处理，促进城市绿色发展转型，推动经济高质量发展具有重要意义：

一是，有利于解决城市固体废物污染问题，提高人民群众对生态环境质量改善的获得感。将引导全社会减少固体废物产生，提升城市固体废物管理水平，加快解决久拖不决的固体废物污染问题，不断改善城市生态环境质量，增强民生福祉。

二是，有利于深化固体废物管理制度改革，探索建立长效体制机制，是从城市整体层面继续深化固体废物综合管理改革的重要措施，为探索建立分工明确、相互衔接、充分协作的联合工作机制，加快构建固体废物源头产生量最少、资源充分循环利用、非法转移倾倒和排放量趋零的长效体制机制提供了有力抓手。

三是，有利于加快城市发展方式转变，推动经济高质量发展。固体废物问题本质是发展方式、生活方式和消费模式问题。城市是现代经济发展的主要载体，是固体废物问题解决方案的重要提供者和执行者。使提升固体废物综合管理水平与推进城市供给侧改革相衔接，与城市建设和管理有机融合，将推动城市加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、工业和农业生产方式、消费模式，提高城市绿色发展水平。

3.2“无废城市”相关政策

2017年，中国工程院杜祥琬院士牵头提出《关于通过“无废城市”试点推动固体废物资源化利用，建设“无废社会”的建议》和《关于建设“无废雄安新区”的几点战略建议》，获中央领导的重要批示。

在2018年2月全国环境保护工作会议上，提出将推动开展“无废城市”建设试点。

2019年1月国务院办公厅印发《“无废城市”建设试点工作方案》，提出在全国范围内选择10个左右有条件、有基础、规模适当的城市，在全市域范围内开展“无废城市”建设试点。

2019年4月，生态环境部筛选确定“11＋5”“无废城市”建设试点，分别为广东省深圳市、内蒙古自治区包头市、安徽省铜陵市、山东省威海市、重庆市（主城区）、浙江省绍兴市、海南省三亚市、河南省许昌市、江苏省徐州市、辽宁省盘锦市、青海省西宁市以及河北雄安新区（新区代表）、北京经济技术开发区（开发区代表）、中新天津生态城（国际合作代表）、福建省光泽县（县级代表）、江西省瑞金市（县级市代表）。

2019年5月，生态环境部印发《“无废城市”建设试点实施方案编制指南》和《“无废城市”建设指标体系（试行）》，试点城市与地区按要求编制“无废城市”建设试点实施方案。试点两年间，深圳等11个城市和雄安新区等5个特殊地区积极开展改革试点，取得明显成效。

2021年12月，生态环境部等18部委印发的《“十四五”时期“无废城市”建设工作方案》提出推动100个左右地级及以上城市开展“无废城市”建设，到2025年“无废城市”固体废物产生强度较快下降，综合利用水平显著提升，无害化处置能力有效保障，减污降碳协同增效作用充分发挥。

3.3“无废城市”的中国实践

从2019年1月国务院办公厅印发《“无废城市”建设试点工作方案》开始，“无废城市”建设工作已经开展了近三年。在充分借鉴国际经验的基础上（生态环境部对外合作与交流中心编制了《无废城市国际案例分析报告》），我国在探索中国特色“无废”城市的道路上迈出了坚实有效的第一步，贡献了创新的“中国方案”。

关注点一：“无废城市”建设的一个理念

我国没有把零填埋、零焚烧作为明确目标，这有对中国现实国情的深刻思考。我国对“无废城市”的概念提出了自己的理解：“无废城市”是一种先进的城市管理理念，“无废”并不是指没有固体废物产生，也不意味着固体废物能完全资源化利用，而是指以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领，通过推动形成绿色发展方式和生活方式，持续推进固体废物源头减量和资源化利用，最大限度减少填埋量，将固体废物环境影响降至最低的城市发展模式。

“无废城市”建设的远景目标是实现城市固体废物产生量最小，资源化利用充分和处理处置安全环保。中国正处于从“多填埋、少焚烧”到“少填埋、多焚烧”的发展阶段，垃圾焚烧发电是对巨量垃圾无害化、减量化、资源化处置最科学最有效的方式。与此同时，全社会要弘扬新时尚，大力推进垃圾分类、源头减量，通过前端回收、循环利用，逐步减少末端垃圾焚烧量。从“多填埋、少焚烧”到“少填埋、多焚烧”再到“少填埋、少焚烧”，并向“零填埋、零焚烧”的终极目标无限趋近，就是我国“无废城市”建设的路线图。

关注点二：“无废城市”建设的两个方案

从2019年的《“无废城市”建设试点工作方案》到2021年的《十四五时期“无废城市”建设工作方案》，“无废城市”建设的原则、目标、任务、步骤和保障措施都更加清晰。试点城市从16个推广到100多个，显示了我国稳步推进“无废城市”建设的决心和行动。主要任务中，除了顶层设计、工业领域、农业领域、绿色生活方式和危废领域，新的工作方案还特别强调了建筑垃圾综合利用及制度、技术、市场和监管四大体系建设任务，工作重点更加突出，也更加系统化。

关注点三：“无废城市”建设的三级指标

在借鉴发达国家经验和我国发展指标体系、绿色发展指标体系等统计调查实践经验的基础上，在我国生态文明建设评价目标体系总体框架下，围绕《“无废城市”建设试点工作方案》总体要求和具体任务，提出了“无废城市”建设的三级指标：一级指标有5个（分别为固体废物源头减量、固体废物资源化利用、固体废物最终处置、保障能力、群众获得感）、二级指标有18个（主要覆盖工业、农业、建筑业、生活领域固体废物的减量化、资源化、无害化，以及制度、市场、技术、监管体系建设与群众获得感等18个方面）、三级指标有60个（其中必选24项，可选36项）。

“无废城市”建设指标体系是国家生态文明发展指标体系和绿色发展指标体系的重要组成部分，是试点建设的重要引领，主要用于指导试点城市识别工作重点、明确试点建设目标和任务。同时，《指标体系》也鼓励试点城市在聚焦固体废物突出问题和试点重点任务的前提下，根据各地发展阶段、发展特征等实际情况，开展差异性目标设置和指标补充，为完善我国固体废物统计制度、建立“无废社会”指标提供支撑。

3.4“无废城市”建设试点案例——以海南省三亚市为例

截止到目前，16个试点均在生态环境部网站公布了“无废城市”建设中的亮点模式及工作总结报告。总结了在试点过程中的经验与教训，为接下来的试点工作奠定了基础。下面选取海南省三亚市亮点模式具体介绍。

一是制度引领+源头减量+陆海统筹+公众参与+国际合作的白色污染综合治理模式。

在制度引领方面，强化顶层设计，成立“禁塑工作领导小组”，高标准制定并印发《三亚市全面禁止生产、销售和使用一次性不可降解塑料制品实施方案》，配套出台《2020年三亚市禁止生产销售使用一次性不可降解塑料制品试点工作实施方案》和《三亚市禁止生产销售使用一次性不可降解塑料制品试点工作任务分工方案》，细化“禁塑”工作任务，强化责任落实，建立协调机制，高位推进“禁塑”工作。
在源头减量方面，实施重点行业和场所“禁塑”；以“无废细胞工程”建设为抓手，鼓励可重复利用的替代品的使用；推广绿色农业防控技术和生物降解农膜，促进农业塑料废物源头减量；规划建设全生物降解塑料制品厂，解决不可降解塑料制品的替代产品供应问题。
在陆海统筹方面，强化塑料垃圾收集—回收体系建设；出台《三亚市推进海上环卫工作实施方案》，全面启动海上环卫工作；借力河长制、湖长制，加强河道垃圾排查整治，防止河道垃圾进入海域。
在公众意识提升方面，加强宣传引导，建立海洋环保宣传教育基地，为公众搭建常态化、社会化的海洋环保科普平台。
在国际合作方面，加入WWF“净塑”城市倡议，开展国际间“净塑”项目合作和经验分享，提升三亚在塑料污染防控方面的国际影响力。

二是基于全方位“无废细胞工程”建设的旅游行业绿色转型升级及“无废”理念传播模式。

基于三亚市生态环境和旅游产业优势，努力打造从入岛到离岛的“无废城市”建设全方位宣传和意识提升，打造以旅游行业为基础的全方位“无废文化”传播模式；通过开展“无废机场”“无废酒店”“无废旅游景区”“无废岛屿”“无废赛事”“无废会展”等“无废细胞工程”建设，实施固体废物减量化、资源化、无害化处理举措，落实企业主体责任和公众个人意识，开展多种形式的宣传教育，借助文旅产业传播生态文明的旅游文化和“无废城市”理念，基本形成了基于绿色生活、绿色消费模式的从机场—酒店—旅游景区—商场—海岛的全链条精品绿色旅游品牌，推动旅游产业绿色发展，打造旅游行业绿色品牌形象，建立基于生态环境改善的旅游产业经济效益提升战略。

三是破解“邻避效应”，解决废物协同共治、区域共治的循环经济产业园建设模式。

明确以固体废物处理和资源化利用为主要产业的园区定位，将生活垃圾焚烧发电、建筑垃圾综合利用、餐厨垃圾处理、危险废物预处理和转运中心、再生资源集散中心等固体废物处理设施规划入园，为城市发展提供基础保障设施，有效解决“邻避效应”；创新性利用生活垃圾焚烧厂配套医疗废物处置设施建设，解决区域医疗废物处置难题，提升医疗废物处置能力，防范重大疫情可能带来的环境风险；将生活垃圾、餐厨垃圾、建筑垃圾等处理设施向公众开放，开展工业旅游示范，提升公众环保参与感与获得感。

转自匠工营国